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日本食品安全管理的法律依据和机构

上一篇 / 下一篇 2006-11-08 13:38:46 / 天气: 晴朗 / 心情: 高兴 / 个人分类：食色性也

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1、引言

日本早在1947年就制定了《食品卫生法》、《食品卫生法施行令》及《饮食业营业取缔法》等法律法规；根据不同的饮食品种，还相继制定了相关的规则，例如：《牛奶营业取缔规则》《清凉饮料水取缔规则》《饮食品防腐剂、漂白剂取缔规则》《饮食品添加剂取缔规则》和《饮食品器具取缔规则》等。为了保证这些法律法规能够得到认真贯彻和实施，日本设立了食品安全局、食品卫生协会、卫生检疫所等监督管理和执行机构，为保障国民的健康发挥了重要的作用。本文拟对日本食品安全管理的法律依据和机构做一简要分析。

2、日本食品安全管理的基本法

《食品卫生法》最早制定于1947年，由日本国会颁布。该法是日本控制食品质量安全与卫生的最重要法典，其目的是保护人们远离由于饮食导致的健康危险，并帮助改善和促进公众的健康。日本的食品安全管理工作就是依据《食品卫生法》来进行的，这项工作包含很多方面的内容，包括制定食品、添加剂、器具和食品包装、盛放容器的标准和规格，通过检验证明这些标准是否被执行，以及食品生产和销售的卫生管理。还包括按照屠宰法、家禽宰杀经营管理和禽肉检验法对家畜和家禽肉的检验。

《食品卫生法》是一部全面的食品法，对所有食品都有极为详细的规定。该法禁止出售含有毒、有害物质的食品。它规定了食品、添加剂、食品加工设备、食品容器及包装必须符合的标准。这些法规同样适用于所有进口到日本的食品。《食品卫生法》禁止生产、进口或销售不卫生的食品，或不符合现有的生产和配料贮藏标准的食品，以及不符合该法规定的规格及标准的设备及包装容器。该法规还要求食品等货物的进口商向检疫机构提交进口申报。如果进口食品未达到这些标准，则不允许进入日本。

为了适应社会经济的发展和日益发展变化的饮食结构，充分保证食品安全，1972年、1995年和2002年日本政府多次对《食品卫生法》进行了修订。2001年以来，日本相继发生了雪印事件、0157中毒事件、疯牛病和禽流感等食品安全事件，导致消费者空前高度关注食品安全。日本政府于2002年12月21日专门设立了食品安全委员会。2003年9月1日，日本在农林水产省内设立了“食品安全危机管理小组”，负责应对重大食品安全问题。这两个机构的设立，强化了日本农产品的保护机制。与此同时，日本政府对现行《食品卫生法》及其《实施细则》进行了修订，与此同时《农林物资规格化和质量表示标准法规》也进行修订。新修订的《食品卫生法》于2006年5月起实施。

这次修订《食品卫生法》将其目的从确保食品卫生改为确保食品安全，并明确规定国家和地方政府以及从业机构和人员在食品安全方面应负的责任。修订后的《食品卫生法》不仅提高了药物残留限量的标准与卫生要求，增加了限制项目，而且强化了进口农产品的检查制度。

3、《食品卫生法》简述

3.1  目的：防止因食品而引发的安全危害。提高公共卫生水平。

3.2  执行：厚生劳动省大臣负责食品卫生的管理。厚生劳动省大臣有权指定执法机关，认可执法机关的执法人员、执法的工作流程和检查的内容，以厚生劳动省令的形式下达新的要求等。要求执法机关不得随意更改、停止《食品卫生法》规定的执法活动，每年汇报执法工作业绩。

3.3  范围：食品、食品添加剂、天然香料、设施设备(不包括农业、水产业的设施设备)、食品包装容器。不包括药政法规定的医药品及辅助治疗用品。

3.4  管理形式：以劳动厚生省令的形式颁布的食品卫生法实施细则、管理办法和成分标准。

3.5  食品卫生标准和管理办法的制定：食品、食品添加剂、农药残留的管理办法、成分标准由劳动厚生省大臣听取药政、食品卫生审议会和农林水产省大臣的意见制定。

3.6  罚则：最高3年牢役，单项最高罚款20万日元。

4、《食品卫生法》修订版的理解

4.1  《食品卫生法》监管对象更加广泛。

该法明确规定，其宗旨是防止人因消费食品而受到健康危害。该法不仅涉及食品和饮料，还涉及包括天然调味剂在内的添加剂和用于处理、制造、加工或输送食品的设备和容器／包装。设备和容器／包装局限于与食品直接接触的产品。该法还涉及开展与食品有关的企业活动，如食品制造和食品进口的人员。然而，该法不适用于医用药品和准药品。

4.2  《食品卫生法》将权力授予厚生劳动省。

这项授权使厚生劳动省能够迅速地对上述事项采取法律行动。如果没有这项授权，厚生劳动省必须修改法律才能使其行动具有法律效力，或者对违法者适用刑事条例。《食品卫生法》规定从公共健康的角度出发，厚生劳动省可为供出售的食品或添加剂制定标准和规范。该法授权厚生劳动省无需修改法律本身，即可根据需要制定必要的标准和规范。近来，转基因食品成为该法管理的对象也是提供授权的一个良好例证。厚生劳动省无需修改法律就可通过制定标准来管理转基因食品。

4.3  《食品卫生法》赋予地方政府管理食品的重要作用，厚生劳动省与地方政府共同承担责任。

从公共健康的角度出发，众多与食品有关的企业受辖于该法的规定。对象设施的数量在全国范围内大约有400万，其中大约260万需要得到劳动厚生省的营业执照。该法授权各地方政府在其管辖范围内对当地的企业采取必要的措施。这些措施包括为企业设施制定必要的标准，发放或吊销执照、给予指导以及中断或终止营业活动。日本《食品卫生法》规定，食品、食品添加剂、器具以及容器包装，按政令规定的职权划分，分别接受厚生劳动省大臣、都道府县知事，或者厚生劳动省大臣指定的人员检查。

4.4  修订《食品卫生法》使日本建立了以危害分析和临界控制点(HACCP)系统为基础的全面的卫生控制系统。

1995年修订《食品卫生法》时日本建立了全面的HACCP系统。在该系统中，厚生劳动省在经过适当检查之后，如果确认这些食品的卫生得到适当控制，按照食品分类批准各个制造或加工设施。在该系统中，制造商或加工商根据HACCP系统确定对象食品的制造或加工方法及卫生控制方法。然后，厚生劳动省确认这些确定的方法是否符合审批标准。在该系统中得到批准的制造或加工方法被认为符合该法规定的制造或加工标准。这意味着该系统使人们能够对食品生产采用众多的方法而无需遵循统一的标准。目前，有6类食品成为该系统的对象。这些类别包括牛奶、乳制品、肉类产品、鱼酱产品、非酒饮料和食品，这些食品用容器或包装袋包装，经过高压消毒，如罐头食品和杀菌包装食品。

5、《食品安全基本法》与日本食品安全管理的新理念

5.1  《食品安全基本法》出台背景。

在经历了2001年爆发的疯牛病影响以及后来数量众多的食品错误标签问题和食品安全事件之后，日本消费者对食品安全的关心日益增强，要求政府进一步采取有效措施，确保食品安全，保护消费者的健康。为此，日本政府决定进一步完善食品安全法律和管理体制，先后对《食品卫生法》进行了10多次修改。并在吸取雪印乳品公司教训的基础上，于2003年制定并开始实施《食品安全基本法》。该法强调了食品安全事故之后的风险管理和食品安全对健康影响的预测能力。2003年5月16日日本参议院通过了《食品安全基本法》草案。同年7月，日本正式成立“食品安全委员会”，以便对涉及食品安全的事务进行管理，并“公正地对食品安全做出科学评估”。

5.2  《食品安全基本法》的核心内容。

《食品安全基本法》为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素，其核心内容如下：

5.2.1  确保食品安全

—消费者至上；

—基于科学的风险评估；

—从农场到餐桌全程监控(可溯性)。

5.2.2  地方政府和消费者的参与

—食品行业机构对确保食品安全负首要责任；

—消费者应接受食品安全方面的教育并参与政策的制订过程；

5.2.3  协调政策原则

   —在决定政策之前应进行风险评估；

   —以必要的危害管理和预防措施为重点；

   —风险评估员和风险管理者协同行动；

   —促进风险信息交流。

5.2.4  建立食品安全委员会(FSC)

   —食品安全委员会(PSC)应为内阁所属部门，并直接向首相报告：

   —食品安全委员会将独立进行风险评估并向风险管理部门，也就是农林水产省和厚生劳动省，提供科学建议。

5.3  日本食品安全管理的新理念。

食品安全基本法》的出台，表明日本人迅速地接受了欧盟首先倡导的在整个食品链上保证食品安全的理念，也就是要建立这样一种食品安全控制系统，保证食品从生产到消费、从农田到餐桌全过程的安全。

日本政府认识到实现降低风险的目标的最有效的方法是在整个生产、加工和销售链中应用预防原则。为了最大程度地保护消费者，确保生产至消费过程中的食品安全至关重要。这要求采用一种全面而一体化的农场到餐桌方针，使生产者、加工者、运输者、销售者和消费者在确保食品安全和质量方面都发挥重要的作用。日本政府提出要采取全面行动，在从农场到餐桌的全部过程中保持食品安全。

政府管理系统可以为保持“从农场到餐桌”的食品连续过程中的食品安全提供一个框架。食品安全法规、指令、标准、政策和程序构成了食品控制系统的基础。管理要求确定限制范围和责任，但如果得不到所有各方的有效补充就几乎没有任何意义。保证食品安全是一项综合努力。在各级从事生产活动的粮食生产者负有生产安全食品的责任。为了确保增强食品安全，每个有关人员必须履行各自的责任。

6、日本的食品安全管理机构和执行机构

日本负责食品安全的管理机构主要由三个隶属于中央政府的政府部门组成：农林水产省、劳动厚生省和食品安全委员会。其执行机构主要是两个省下属的动植物检疫所和食品检疫站。

两个省(部级机构)根据有关法规单独管理食品。农林水产省负责食品的生产和质量保证，厚生劳动省负责稳定的食品分配和食品安全。为此，农林水产省设立了“食品安全危机管理小组”，建立内部联络体制，负责应对突发性重大食品安全问题。该危机管理小组将负责搜集信息，研究和制定应对方针，并指挥实施。农林水产省的机构编制也进行了相应的调整，新设立了“消费者安全局”。另外，日本在不久前通过机构管理体制的改革，将原农林水产省制定农兽药残留标准的功能划归给劳动厚生省。

日本动物检疫的法律依据是《家畜传染病预防法》以及依据国际兽疫局(OIE)等有关国际机构发表的世界动物疫情通报制订的实施细则，即禁止进口的动物及其产地名录，具体工作由农林水产省下属的动物检疫所负责。动物检疫所的总部设在横滨，在东京成田机场、大阪关西机场及门司、冲绳、神户等主要海空口岸设有分部，在一些一般口岸城市则有派出机构，负责进出口动物及动物产品的检疫工作。

日本植物检疫的法律依据是《植物防疫法》，具体工作由农林水产省下属的植物防疫所负责。植物防疫所在全国设横滨、门司、神户、那霸、名古屋5个总部，另外在14个城市设有分部，在68个城市设有派出机构，负责进出口植物及植物产品的检疫工作。

劳动厚生省下设药品和食品安全局，其下的食品安全部负责食品卫生安全管理工作。按照《食品安全基本法》规定，厚生劳动省负责制定每个财政年的监督检验计划并在港口对进口食品进行抽样检查。取样检查根据国际食品法典委员会推荐的方法进行。所有的检查和实验室检测费用由日本厚生省承担。日本目前有31所食品检疫站，其中6所具有执行指令性检验的能力和检验设备。同时，日本还有两个具有执行指令性检验能力的针对进口食品的检验中心。此外，日本厚生省指定了大约40个实验室，代其行使监督检验职能。

在进口的动植物及农产品中，有相当部分是作为食品或食品原料进口的，这些货物在接受动植物检疫之后，还要接受日本厚生省主管的卫生防疫部门的食品卫生检查。其中农林水产省的动物和植物检疫所主要针对危害动植物健康的病虫害，而劳动厚生省则负责从人体健康的角度出发的卫生防疫。

为了进一步加大食品安全管理的力度，日本于2002年成立了食品安全委员会，其作用是为了监督食品安全政策的实施，审议有关食品安全的重要政策，并协调农林水产省和劳动厚生省之间在食品安全管理方面的关系。该委员会直属内阁，由7位公认“能不受他人左右”的专家组成，他们拥有向农林水产省、厚生劳动省提出建议，并对其进行监督和检查的权力。

综上所述，日本通过法律法规的修订、管理体制的改革、机构设置的调整，夯实了其食品安全管理的法律基础，理顺了其食品安全管理的行政体制，强化了其对食品安全的管理。

李磊摘自《中国标准化》.2006.8

文章作者：杨光崔路王力舟单位：国家质检总局标准法规研究中心

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