食品安全标准并非越高越好

新修订的“饮用天然矿泉水国家标准（草案）”近日在国家质检总局网站公布，新标准中溴酸盐限值初定为0.01mg/L。据有关专家介绍，正常情况下，水中不含溴酸盐，但普遍含有溴化物。当用臭氧对水消毒时，溴化物与臭氧反应，氧化后会生成溴酸盐。国际癌症研究中心（IARC）认为溴酸钾对实验动物有致癌作用，但溴酸盐对人的致癌作用还不能肯定，为此将溴酸盐列为对人可能致癌的物质。

国家质检总局的这一举动，博得了不少人的好评，就像有人评论的:“搞标准的防控体系应该对‘可能’的致癌物防患于未然，‘就高不就低’，这应该是一种固定的行政思维”。（赵勇:《食品安全标准应该“就高不就低”》，7月7日《现代快报》）

按照这样的评论,我们不妨这么理解，食品安全标准应该是越高越好，这样就最能够保护人民群众的健康。

但是，食品安全标准真是越高越好吗？前引的评论看似正确，但实际上却经不起推敲。

首先，需要明确的是，不存在绝对的安全和卫生。当我们谈及安全和卫生时，潜意识中认为存在着一个安全或者卫生的底线，即任何行为只要达到一定的标准，就不存在风险。但是，研究告诉我们，这样的底线并不存在。安全性不是一个非有即无的问题，而是一个程度问题。当我们说某种程度的污染是安全的时候，实际上是指剩余的风险能够被接受或者可以容忍,而非指风险根本不存在。任何活动都有风险，只不过概率大小存在差异。回到饮用天然矿泉水的标准中，即便将溴酸盐限值从质检总局规定的0.01mg/L提高到0.001mg/L，致癌风险还是存在。

其次，安全和卫生需要成本。天下没有免费的午餐，政府监管也不例外。政府制定监管政策需要成本，企业遵守监管需要付出合规成本，监管机构为了监督企业是否遵守法律也需要相应的调查成本。既然政府监管所要实现的目标——环境、安全和卫生——也需要成本，那么实际上也就是意味着:安全和卫生需要成本。于是政府监管的问题就转化为:我们愿意为环境、安全和卫生支付多少成本？因为不同程度的安全和卫生所要支付的成本并不一致。还是以引用天然矿泉水的国家标准为例，假设溴酸盐限值为0.01mg/L的矿泉水致癌的概率为一百万分之一，其成本是1亿元人民币；当溴酸盐的限值为0.001mg/L时的致癌概率为五百万分之一，其成本则是20亿元。在现有的技术条件下，如果通过政府监管可以将该风险维持在一百万分之一，也可以达到五百万分之一。那么，我们该选择何种限值？

再次，权衡是政府监管的核心内容。任何行为都有风险，而且实现安全和卫生目标需要支付成本，这就意味着政府监管的目标并不仅仅是尽可能地降低某一种风险的发生概率，同时还需要衡量监管中的资源配置效率，在资源有限的前提下，尽可能实现监管目标。因此，权衡就不可避免。具体来说，权衡的内容就是要在不同风险中进行“风险—收益”、“收益—收益”和“风险—风险”之间的权衡，也就是“两害相权取其轻，两利相权取其重”。试举一例，一项旨在降低环境风险的燃料节约标准，却会使相关的机动车辆的安全性能降低，从而增加了行驶人员的生命和健康风险。那么，我们是以环保优先还是要以驾车人员安全优先？监管机构在作出决策时不应当只考虑实施该项政策所可能带来的收益，同时更要考虑该政策所可能带来的不良效果，在可能会产生的各种效果之间进行权衡，从而选择一种对社会最优的监管政策。换句话来说，监管政策要以最低的成本实现某一既定目标，也可以是在既定的成本下寻求监管目标收益的最大化；更进一步，则可以要求监管政策的收益须大于成本。

从以上叙述可以得知，安全标准并不是越高就越安全。比如从二十世纪七十年代以来已经被西方各主要国家明令禁止的杀虫剂滴滴涕，却成为非洲南部国家在二十世纪九十年代控制疟疾和增产粮食的利器，挽救了数以百万计非洲人民的生命。相反，一些国家却因为过高的安全和卫生标准，导致了公众的福利受损和产品在国际市场中竞争力的下降。比如，美国一个州在上世纪六十年代因为提高了当地的自来水安全标准，却导致更多的居民生病。为什么呢？因为安全标准提高之后，自来水厂所需要支付的成本也由此增加，最后，导致自来水价格上涨。很多居民因为难以承担自来水价格上升的成本而不得不去饮用更加不安全的水，由此引发了大规模的饮用水安全危机。由此可见，食品安全的标准，并不是越高越好，也不是与国际接轨，而是选择一个我们能够承担其成本的标准。

(作者系上海金融与法律研究院研究员)