（一）政府收取的土地出让金是出乎想象的低；在土地一级市场上，土地价格是出乎想象的低。

    在用人民币计取土地出让金的统计数字中，2003年，上海出让土地面积6102万平方米，政府实收土地出让金91.75亿，出让每平方米土地政府收取不过150.4元，2004年，出让6573.2万平方米，政府实收出让金140亿，平均出让金价213元，2005年，出让5941.3万平方米，实收出让金100.4亿，平均出让金单价169元，2006年1～9月，出让面积3637.2万平方米，实收出让金50.1亿，平均出让金单价137.9元。（此处统计的出让土地面积数字比《上海统计年鉴》公布的少2％，因为我将缺乏对应的土地出让金数额的出让面积项都剔除了）
    在土地一级市场上（即政府直接收取土地出让金的市场上），由于土地出让的方式分挂牌出让、协议出让、项目招标出让、公开招标出让等，每种出让方式政府收取的土地出让金都是不一样的。其中，“挂牌出让”收取的土地出让金最高，公开招标、项目招标和协议出让收取的土地出让金都很低，工业用地又比住宅用地收取的出让金低出许多。按“平均价”计，2005年“挂牌出让土地价”是3644元/m2，“协议出让土地价”是1542元/m2，“公开招标出让土地价”1363元/m2，“项目招标出让土地价”740元/m2，“邀请招标出让土地价”647元，没有前缀的“招标出让土地价”是1625元/m2，另外还有“公开招标”的特例，譬如土地出让合同 “沪房地普字（2005）040号”，是普陀区的金光北块一期配套房，土地价每平方米324元，楼面价218元。再譬如在浦江镇的六块世博会动迁基地，土地面积共67.73万平方米，土地等级为六级，土地出让合同是 “沪闵房地（2005）230、231、242、243、247、248号”，笔者在《上海市有偿使用地块一览表中》查到在这六块土地上，政府实收土地出让金总价是568.97万元人民币，再根据政府实收土地出让金是土地总价的30%的规定，计算出土地总价（也就是得地者付出的总价）是1896万，这样，每平方米的土地单价是1896/67.7=28元/m2，由于这六个地块容积率都为1，土地单价28元也就等于楼面单价28元。政府收取的土地出让金单价则是568.97/67.7=8.4元/m2。这样的土地价和土地出让金价，能说高么？低到不可想象呵！
    2004年，地处黄金地段的老西门和豫园的“城镇单一住宅用地”的“协议出让”楼面价只有每平方米112.5元、67.7元，土地单价274.5元、161.1元，出让土地面积分别是9.4万平方米和14.9万平方米（合同号：黄房地【2004】57号、64号，土地单价根据政府实收出让金单价是土地单价的30％计算，政府实收出让金是773.7万和721.8万元），这样便宜的土地价，不知道这些位于中心区中的核心区的拆迁户的拆迁补贴是多少？在这23.33万平方米 “城镇单一住宅用地”上造的房子，又会以什么价格卖出去？
    为了招商引资，上海的工业地价是很便宜的——到2006年上半年，上海八级、九级地段的工业用地协议出让单价有的还不到90元（楼面价），普遍是133元（楼面价）、175元（楼面价），最多200元（楼面价）

   （二）人们所说的“地价高”到底是怎么回事？

    关于“地价高”的问题，我们必须将最后得地造房子的房地产商和最初从政府手中转让到土地的房地产商分开，能从政府手中用很便宜的价钱转让到土地的，往往不是最终造房子的。我有个朋友属于“最后造房子”的房地产商，他告诉我，他造房子用的地，都是转卖过三、四次了；有的房地产商造房用地，是经转卖了五、六次，地价对于他们，当然是太贵了。我这个朋友还说，他不会做直接从政府手中得地的梦。即使土地转卖了三、四次，他还是有赚的。
    房价涨带动了地价涨是假象，从2006年上海市房屋土地资源信息中心传来的数据这样显示：与飞涨的房价相比，地价上涨是不足道的。2003年5月，与南京路永安公司只隔一条马路的九江路福建中路6713平方米商业用地出让，每平方米楼面价6252元人民币；2005年9月，与大世界只隔二条马路的金陵东路西藏路3998平方米商业用地出让，每平方米楼面价6631元人民币，两年多时间内，上海最繁华商业地段的商业地价就只上涨了6%！而这两年多的时间里，住宅房价上涨了多少？当然地价的确在涨，那主要是“挂牌出让”的土地价在涨。但挂牌出让的土地仅占2004年、2005年上海市政府对房地产业土地供应面积的5%、11%！因此，起码2006年的房价上涨是没有理由从“土地上涨”中找借口的！
    由于地价对于房产开发的影响是滞后的，2006年前后还在使用前几年置下的低价地的房地产商，他们喊“地价涨”，是为进一步涨房价找借口。
    不明真相的人说“地价上涨影响房价”，其实把因果关系搞颠倒了——总是先涨房价，再涨地价的。没看到还未等土地“升值”，房价就上蹿得老高了！
这两年的土地价我是没有作统计分析，因为从2003年到2006年我做了这么详细的计算，有关方面就是不理你，我也不劳神了，反正已有的计算足够能说明问题了。
    大家今天知道了政府供应的土地非但不贵而且还是“超低价”，然而土地一级市场的“超低价”并非是为市民“超低”的，土地一级市场的“超低价”的存在只是为了让房地产商中的“凤毛麟角”将从一级市场得来土地能炒卖出个好价钱，同时又能使土地转让市场四茬五茬的接盘者多少也有点钱赚。至于买房者，注定是被宰的。
    如果不是这样，那么，一级市场上的土地有什么理由这么便宜？

    （三）土地出让金分“桌面上的”和“桌面下的”两部分

    现行的土地出让制度是照搬香港的。在香港，这个制度为港英政府的财政收入服务，谁出价高谁得地，土地出让金就是一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和。在内地，这个制度主要为相关利益者服务，这个制度的核心不在于收取出让金本身，而在于要收取“出让土地使有权过程中产生的‘交易费用’”，因此，土地出让金分为“桌面上的”和“桌面下的”两部分。
    在我们这里，土地出让如同其他国有资产出让一样，买卖双方都在算两笔账。一笔账是土地（国有资产）本身值多少钱，一笔账是要得到这块土地（这笔国有资产）的使用权需要付多少“交易费用”。即账面价格（有没有低估暂且不管）和交易价格。这两部分价格合计就构成国有土地或国有资产出让的全部价格。在市场经济发达国家发达地区，这两笔账是一会事，土地所值（资产所值）就等于为了得这块土地（这笔资产）所需要支付的，而我们这里，一笔生意就必须算两笔账。因为两笔账的“落入口袋”不一样。在香港，全部土地出让金归香港政府，在我们这里，是“桌面上的”出让金归政府财政，“桌面下的”归谁则除了“案发”，只有天晓得。
    在香港，政府掌握出让土地使用权的权利，但谁来承让土地使用权，由市场来说话，由“出价”来说话，出价高者得地，天经地义。在内地，政府不但掌握出让土地使用权的权利，还掌握“由谁来受让土地使用权”的决定权。这两个权利哪个大？当然后一个大！那怎样得到后一个权利？一靠“关系”，二才是“金钱”。因为中国凡能在生意场上称得上“关系”的，这“关系”的价值往往远不够用金钱来衡量！
    话说回来，“关系”是比金钱金贵，但金钱也能换来“关系”。所以，才有“桌面下”的交易。
    因为存在桌面下的交易，桌面上的交易价格才“看起来很便宜”。“少收土地出让金”少收的是进入财政的部分，少收的是“桌面上”的部分，另有“桌面下”的部分、进入“关系”口袋的部分是不见阳光的。那得地者会“亏”吗？才不会。需要得地的商人非常精确地掌握着与政府打交道的得失分寸：本来得一块地应该花消1000万元，其中30%是缴纳土地出让金，70%是支付开发成本；经过“操作”，“桌面上”交200万土地出让金，“桌面上”交467万开发成本，“桌面下”的“交易费用”233万，房地产商总计化900万就得到了土地，整整省去10%的得地费用，还落得皆大欢喜。而官方宣布的中标价是667万：30%的土地出让金是200万，70%的开发成本是467万，全都上缴政府有关部门，真是天衣无缝。若问为什么是这个中标价？你管得着吗！
    那些栽在“土地”上的官员，不就是这么“栽”的吗？我承认我没有证据，官方没有具体公布过“栽倒”的官员“栽”的过程，然而我是根据数据在怀疑，由怀疑导出我这样的推理。

    （四）政府官员和房地产商怎样分好处的？

    政府从“土地使用权利出让”中得到了土地出让金，但更重要的是官员个人来自得到了得地者——主要是房地产商支付的不进入财政的 “得地权利交易费”，这两项就是内地政府和政府官员在“土地使用权利出让”中的全部所得。房地产商也有所得，他实际交付的土地费用比应该交付的要少，这也是房地产商的一种所得，但这决不是房地产商从现有土地制度中的主要得益之处，房地产商的主要得益之处是：有转让、抵押、出租土地使用权的权利，即有着炒卖土地包括炒卖土地上附着物——房产的权利。
    虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》给了土地转让以限制，限制条件是“属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件”。但是，法律条文是敌不过房地产商的智慧的，现在有几个房地产商是在转让房产地产的？他们是“转让房地产公司”！房地产公司大多是项目工程公司，转让了公司就等于转让了项目工程；转让房产地产等具体工程还要交土地增值税，转让公司连土地增值税都免去了——全部归地方政府所得的、房地产业缴纳比例达70%的土地增值税，偏偏是地方政府最不肯积极收取的税收！1999年到2005年，全国的地方税务局总共只收到298.4亿土地增值税，并且47%是2005年这一年缴纳的！而298.4亿土地增值税只占同期地方税收40769.4亿的0.7%（见国家税务总局网站→政务公开→税收统计），298.4亿中属于房地产业支付的大约还只有200亿。
    2006年12月31日，国务院颁布第483号令修改土地使用税率，这个修改让外资企业用地税率与内资企业用地税率得到了统一，但由于房地产业缴纳的城镇土地使用税不过占整个土地使用税的4%，即使修改后城镇土地使用税率比原先提高两倍，城镇土地使用税提高部分的承担主体95%以上仍是非房地产企业。
    政府之所以不忍收房地产业的税费、政府之所以给房地产商炒卖土地炒卖房产的权利，在于最初几代房地产商与政府有着千丝万缕的情意，政府官员利益与房地产商的利益已经是“一荣俱荣、一损俱损”了。
    在上海的土地出让中，还有一种让房地产商“靠政策得地”的说法。这是怎么操作的呢？出让土地面积分为“项目建设用地面积”和“带征地面积”。所谓带征地，是不属于项目建设用地的附带征地，是应政府需要而“带征”，其用途多属于“公共用地”。本来，土地出让总价是按项目建设用地面积计算的，开发商需要的只是项目建设用地；但你要得到建设用地，就要在带征地上承担土地开发费用，开发后的土地仍归政府。所谓“靠政策得地”，就是你得答应为政府免费开发一块土地，政府才会根据这个政策给你需要的一块土地。而房地产商开发“带征地”则是盼望“行得春风有夏雨”，盼望政府的回报能超过房地产商在带征地上付出的“开发费用”。
    这也能称为市场？很难。
    但我们因此理解了政府不愿多收房地产商税费的经济学意义——本来就不是市场交易，怎么能要求这个交易按市场规律办事？
    不是市场交易，房价地价上涨的借口就被釜底抽薪。
   
    （五）是中国法律在支持中国房价的暴涨

    国务院第55号令第四条赋予“取得土地使用权的土地使用者”“其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”的权利，《物权法》第一百四十三条这样制订：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。”这就颠覆了罗马法系中使用权者不得有处分权的规定。处分权是所有权四项基本权能（占有、使用、收益和处分）的核心，处分权包括了转让、出租、抵押、赠与、继承、销售、封存、丢弃等权利。国务院第55号令和物权法第一百四十三条使我国的土地使用权受让者具备了处分权，使用权就成了事实上的“有期限的所有权”。我国的土地出让制度就成了允许和鼓励土地炒卖、允许和鼓励不动产炒卖的制度——“炒卖”皆因“处分权”而来——如果没有转租权、转让权、抵押权等“处分权”，土地就不可能通过土地使用权利的交易而增值，土地使用权也就不过是实物意义上的对土地的“使用”而已。
    使用权人兼拥有处分权，这在西方法律制度中几乎是没有先例的。公元六世纪制定的《法学总论》即罗马私法第五篇中明确规定：“使用权人不能把使用权出卖、出租或无偿让与他人”；《法国民法典》第631条规定：“使用权人不得出租或出让其权利于他人。”；《德国民法典》第１０８０条条文是：“用益权不得转让。”“用益权既不得抵押，也不得用作担保或者再设定用益权。”用益权是所有权的组成部分，是比使用权内容更广的一种权利，用益权不得转让抵押，使用权更谈不上转让抵押了。
    为什么呢？因为“转让、出租、抵押”这些“处分权”才构成了所有权中的核心权利。当所有权者把使用权出让后，使用权者行使“转让、出租、抵押”权利势必会削弱所有权者的权益！试想，如果是你的房子出租给别人后被别人转租出去、你的房子出租给别人后被别人抵押了，你作为所有者，你的利益不是被削弱、被侵犯了吗？所以，民法法系都明文禁止对“使用权”这个权利的出租、抵押、转让。普通法法系的英国法律允许不动产承租人对不动产的转租转让，但大多数不动产所有者却通过立契约的形式禁止承租人转租转让，即不让出租权、抵押权、转让权来削弱自己的所有权。
    然而，西方法律制度中对使用权人的权限限制，到了我们这里是反其道而行之。使用权=有期限的所有权，就是我国土地使用权出让制度的实质。并且这种有期限的所有权在我国还被提前兑现——我国规定房地产企业完成房地产开发投资25%就能动用转让权，国外的惯例是土地承租人在完成全部建筑物以前，不得转让土地使用权——因为房产和地产不能分割交易。
    所以，我国的土地使用权出让制度就是由土地使用者动用“处分权”来“处分”使用权的制度，是让“使用权”为“处分权”服务的制度。而我国房价的暴涨，就是因为土地使用权被土地使用者“处分”而造成的不可避免的、必然的恶果。
    自从二十世纪最后十年中国的特大城市上海移植了香港土地制度中的核心部分——批租出让土地使用权、并准许转让、抵押、转租土地使用权开始，中国的城市就都步入了高房价、高地价的陷阱——土地炒卖就是由于土地的使用权者具有了对土地使用权的出租权、抵押权、转让权所致，而在市场经济的鼻祖西方国家，公有土地国家不准这么做，私人土地业主一般不会同意这么做。也因此，这些国家“市场化”了几百年，老百姓的住宅用地价并没有因为“市场化”而“化”上去。
    必须指出，当十九世纪精于法律的港英政府制订了把出租权、抵押权、转让权全都出让的土地使用权出让制度，港英政府的殖民心态就曝露无遗——正是因为他们出让的土地本来就是中国“出借”给他们的，他们不会对真正的土地主人负责，在使用权与所有权分离的前提下，让使用权人能同时具有对使用权的出租、抵押、转让等“处分权利”，这正是港英当局用法律形式对炒卖地产者提供的“炒卖权”保障——所以香港的房价地价都很高呀！
    这个制度移植到我们这里，自然也导致了我们这里的房价飙升。于是我们不得不问：我们移植这个制度是为了什么？就为了侵害土地所有权人——全体人民的利益？就是为了方便一部分房地产商炒卖土地炒卖房屋？逻辑很难解释得通。

[北京大军观察中心编者按：现发出王炼利和丁立民两人的有关房地产研究的文章，目的是阻止地产和住房这一资源过度向政府、开发商和少数私人手中集中，房地产业目前是中国市场化革命问题最多的领域，除了有技术层面的问题，更有政治思想方面的问题。总之，目前看不从政治方面进行反思难以解决大众无房的问题。]

弊病丛生的土地使用权出让和土地储备制度

——解剖上海“土地”麻雀

王鍊利

2007年4月13日

lianli1208@163.com

    在这篇篇幅不算太短的论现行土地使用权出让制度和土地储备制度的文章呈现在读者眼前时，请大家务必先掌握这样几个地产运作基本概念：

1. 土地使用权出让：指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。土地使用权出让在土地一级市场进行。

2. 土地使用权转让：指已按规定得到土地使用权的土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换与赠与。按规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。

3. 购置土地面积：指通过各种方式(招标、挂牌、拍卖、协议、划拨等)获得土地使用权的土地面积。

4. 开发土地面积：指房地产开发企业对新购置或新征用土地进行道路、给水、排水、供电、供热、燃气、通讯等工程建设及场地平整（简称七通一平）的面积。土地开发过程也就是将土地从“生地”变成“熟地”的过程，对旧城改造所进行的七通一平也属于土地开发。

5. 待开发土地面积：指通过各种方式获得土地使用权，但尚未进行开发的土地面积。

6. 土地开发投资额：指在土地从“生地”变成“熟地”过程中所投入资产和对旧城改造七通过程中（不含一平）投入资产。在针对农村的统一征地开发成本中，包括了动迁和劳动力安置成本。

6000多万平方米的土地积压是“空转”出让所致

    从1995年到2005年，十一年中上海房地产开发企业一共购置了7300万平方米土地，完成土地开发面积4400万平方米(引自《中国统计年鉴》)。然而，这十一年房地产开发企业购置的土地面积只是1990年到1994年五年间房地产开发企业（包括90年代前期外商投资房地产开发企业）得地面积的79%——前五年的得地面积约9200万平方米——截止到1994年，上海市政府共向社会出让土地面积9907.34万平方米，其中非成片开发地块上的工业用地出让663万平方米，工业用地出让对象是非房地产企业。（数据来源：年鉴类刊物——《上海市房地产市场》，上海市土地使用制度改革领导小组办公室、上海市统计局编）。

    1995年这一年，上海房地产企业的待开发土地面积足足有6521.7万平方米（建设部网站《1995年各地区土地开发情况表》）！是后十年购买土地总面积的94%。所以，即使上海房地产开发企业在这后十年中把完成开发的土地全都转卖出去、并且没有把未开发土地转卖到非房地产业系统，那么到2005年，房地产业未开发的土地面积也足有9000多万平方米：1995年待开发6522万平方米，后十年间购置6900万平方米，共计13422万平方米，减去1996年~2005年 开发的3600万平方米、2005年正开发面积估算600万平方米，差数是9222万平方米。

    上海在90年代前期有多少房地产企业？这些房地产企业对土地的吸容力怎么会那么大？

    1992年，有着11812户工业企业、其中大中型企业678户（1990年数据）的上海第一波“房地产热” 开始涌现，随之大量的房地产公司包括各种企事业单位的房地产公司一下冒了出来，这一年上海的房地产开发企业就有849家，1993年增加了67.8%，达到1425家：本市1000家（增加424家）、中央部属单位和外省市在沪组建公司217家（增加167家）、外商投资企业208家。1425家房地产开发公司中包括专门为受让批租土地而成立的195家公司。这195家公司中，纯粹中资的仅25家，外商独资52家，中外合资118家。另外，为配合外商投资建设内销商品房，1993年还成立了外商投资城市建设综合开发公司20家。自此，上海全城卷入了房地产大潮（资料来源：《上海市房地产市场（94）》P25）。

    巨量的土地积压在房地产业，主要是积压那些专为受让批租土地而成立的公司，特别是积压在由上海市人民政府批准、在浦东新区成立的以各开发区名称冠名的公司。

    上海市人民政府批准成立这些开发公司，就是为了让这些公司承让政府出让的土地使用权然后再把土地使用权转让出去——政府自己不能做土地买卖，要与国际接轨的政府就成立“开发公司”，让这些开发公司代替政府做买卖。而土地要从政府手里移交到“政府的公司”手里，是通过“空转土地使用权”。

    所谓“空转”，是指政府没有拿出一分货币而是以一张“空转”的支票作为对土地的投资，土地因为政府的“投资”有了价值；开发公司则没有交纳一分货币而“空转”到了成片的、被注入价值了的待开发的土地。在浦东，“土地使用权出让的地块可以是已经完成市政设施的土地，也可以是成片待开发的土地”（见《上海市浦东新区土地管理若干规定》，1990年9月10日发布），政府把土地使用权出让给这些公司，由这些公司来经营“从生地到熟地”的土地开发，并授予这些公司能将土地使用权转让（包括赠与、出售和交换）、抵押、出租的权利。

    到1995年，浦东各开发公司累计受让的“空转”土地面积是6324万平方米（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和交通委员会副主任马淑燕撰文http://www.spred.net/all/e-book/2000/2000-5/snhg_detail.htm），占浦东出让地块总面积8673万平方米（包括内、外销）的73%。占全市出让地块总面积11111万平方米（包括内、外销）的57%；累计开发土地面积（即生地变熟地）3079万平方米，累计转让土地面积2100万平方米（数据来源：《上海市房地产市场（96）》P49，但《上海房地产志》提供的累计转让土地面积数据有所不同，《上海房地产志》提供的数据是：到1995年为止，浦东各开发公司的累计转让土地面积是1814.69万平方米，该数据可能扣除了从开发商中“回收”的土地面积）。

    从土地“空转”得来到土地“转让”出去，这期间的回报是实在和丰厚的。先看开发成本：1991年，上海市统一征用农业用地的土地开发成本是每亩26.3万元，包括动迁和劳动力安置费用（此费用占29.3%），折合每平方米土地开发成本是394.5元，（数据来源：《上海市房地产市场（92）P124》）。

    再看得地成本：虽然开发公司以“资金空转”得到了使用权，但等到土地产生了转让收入时是需要归还政府“空转资金投入”的（起码理论上需要），那么政府的“空转资金投入”是多少呢？在重点开发公司受让的6159万平方米土地上，政府注入的“空转资金”是61.3亿人民币（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和交通委员会副主任马淑燕撰文），这也就是90年代初政府“赋予”这些征用来的土地的价值，这些价值是人为赋予的，但却是实在的，这便是这些公司当从“转让”上取得收入时要归还政府的真金白银，也就是政府对这些“政府公司”延期收取的土地使用权出让金的价格。这价格换算为单价是平均每平方米99.5元，每亩6.6万元。

    上世纪90年代前期，浦东各“市政府批准成立的开发公司”其开发土地的成本加上受让土地的支出（得地成本）是平均每平方米497元（计算式：395+102=497）。那么转让价格是多少呢？

    1994年上半年，陆家嘴金融中心的熟地转让价是500-600美元/m2，陆家嘴其他地区熟地转让价是300-400美元/m2；金桥出口加工区工业用地的熟地转让价是50年使用期118美元/m2，30年使用期104美元/m2，生活区用地的楼面价是200~250美元/m2；外高桥保税区工业用地的熟地转让价是140~160美元/m2，商贸用地的熟地楼地面转让价是180~220美元/m2。1997年，外高桥地区综合用地的土地价是950元/m2人民币（数据来源：《上海市房地产市场（94）、（98）》）。

    市政府批准成立的开发公司就这样以“空转”受让的方式获得合法的土地使用权，从而拥有了不断增值的土地资本，能每年从中外金融机构获得大量的抵押贷款和银团贷款，用这些资金来滚动投入土地开发，再以土地转让收入偿还借贷。

    土地从“空转”中得，赢利从“转让”中来。“空转”使土地有了价值，“转让”使土地得以大幅升值。然而，从1996年起，“转让”风光不再。

    到1995年为止，浦东各开发公司累计开发土地面积3079万平方米，到1996年，开发的土地面积一下跌为负的10万平方米，1997年开发393万平方米（数据来源：《上海房地产市场（96、97、98》）。1998年以后土地开发情况更不景气：1995年、1996年时包括浦东在内的全市房地产企业的土地开发投资还有五、六十亿之多，1998年只有18亿元，1999年更跌到14亿元，进入21世纪回升到20多亿元，一直到2004年，全市土地开发投资才恢复到1996年的水平（注：这倒充分说明已开发土地的供应量其实很“富裕”。数据来源：《上海统计年鉴》）。

    1998年全市土地开发投资骤减不是偶然的，这是1996年开始浦东土地转让数量大幅回落的滞后效应。 1993年浦东“空转”土地的转让面积累计已达546万平方米，1994年和1995年的转让面积都是630多万平方米，1996年一下跌落到280万平方米，1997年是250万平方米（数据来源：《上海房地产市场》）。现在我们能通过搜索引擎查到“到2001年土地空转制度基本结束时，浦东共计空转出让了土地88.6平方公里（即8860万平方米）”（《国际金融报》2005年4月18日第15版：“土地转让”和“阳光财政”，浦东开发开放15周年特稿），却无法查到到目前为止这些“空转”来的土地总共开发了多少、转让出去了多少；我们只能根据来自各开发区的不同年份的不完整的“转让出去的土地面积”，估计到2005年为止，浦东受让“空转”土地的开发公司其转让出去的土地面积在3500万平方米左右，转让出去的土地面积只有“空转”得来的土地面积的40%。 “空转”造成的土地积压面积大约超过5300万平方米，超过2001年到2005年五年间全上海房地产开发企业购置的土地面积总和5011万平方米（购置土地数据来源：《中国统计年鉴》），接近于2004年和2005年两年中上海城镇房地产开发企业利用的土地面积5178万平方米（注：5178万平方米中土地不包括协议出让得来的土地992万平方米。数据来源：上海市房屋土地资源信息中心网站）。

    是“空转”让政府只消开空头支票就能无本生利，巨利的诱惑再加上是政府自己在遥控操作，使得政府大胆放心将更多的土地投入“空转”，“空转”后是否能转让出去，政府顾不上管，由此造成了巨量的“存量土地”。“存量土地”集中“存”在有实力的市政府批准成立的“开发公司”——土地积压其实还是积压在政府自己手里。

    所以，浦东土地的大量闲置一开始并不是开发商在有意囤积居奇，这是政府的“失算”。是在上世纪90年代中期，市场对浦东土地的实际需要与政府对土地的“计划出让需要”相差悬殊造成。土地出让是在“计划”着进行，土地转让却市场化了——90年代前半期的浦东投资者大多是从市场经济发达国家和地区来的，他们不受“计划”影响。

    但在进入21世纪以后，上海当年低价受让政府土地的土地使用者是完全有可能故意囤积土地的，因为绝大多数土地从90年代前期的土地一级市场得来，一级市场得来的土地着实便宜，而2001年以前凡储有土地的开发商转让土地的价格也不可能贵，好不容易熬过了上世纪90年代盼到了房价疯涨的年景，房地产商希望把土地“高抛”，再“高抛”。

    当巨量的土地积压由政府“空转”造成，那谁来追究政府的责任？现实是，非但不会有人来追究政府责任，相反“空转”还被当成引以自豪的业绩：“浦东开发十年，吸引总投资逾百亿美元，其中70%以上为重点开发公司以地招商所引进的”（马淑燕：《土地空转，滚动开发》）， 那么，献出土地来成全政府招商的农民得到多少好处？他们真实得到的好处与各级官员上报的好处相称吗？吸引了逾百亿美元的投资，人民化出的代价又是什么？

    其实在上世纪90年代前期和中期，不成立“政府公司”也能招商、也能出让土地、也能收取土地出让金——土地是人民的，政府是代表人民利益的，代表人民向外商收取土地出让金天经地义。只不过如果不成立“公司”，很多“操作”就不方便、不顺畅，就少了“市场经济”这堵“挡风的墙”——今天回过头来看，就是这么一回事。

土地应该是什么价格？

上海土地市场没有市场价

    根据《中国统计年鉴》统计，2002年到2004年，上海房地产业购置的土地面积分别是1010.3万平方米、1469.1万平方米、1038.76万平方米；购置的总价分别是139.9亿、173.3亿、172.1亿；平均土地单价是：2002年1385元/m2，2003年1180元/m2，2004年1657元/m2；根据浦东新区公积金中心曹徵明在《上海房地产市场报告（总176期）》登载文章，2002年土地平均中标价是705元/m2，2003年土地平均中标价是1581元/m2；根据上海市房屋土地资源信息中心网站提供数据计算，2004年房地产行业的公开招标土地平均中标价是1358元/m2，2005年是1234元/m2（并非笔误）；2004年挂牌平均竞得价是1730元/m2，2005年是3644元/m2。

    这些数据是上海全市土地市场的“市场价”吗？不是。

    虽然上海的“市区面积”从1990年的748.7平方公里扩展到1997年的2643.03公里再扩展到2005年的5155.01公里，但常住人口密度（包括外来常住人口）在每平方公里2万到4万的仍然集中在9个中心城区（面积289平方公里），宝山、闵行、浦东新区人口密度在每平方公里四、五千人，其余行政区大多是每平方公里一千挂零，最多两千人（嘉定区）。而每平方公里一千人到两千人的行政区的区域面积却占了全市市区面积的72%。这些区在上海的土地等级划分上都属于八级到十级地段（崇明县是十一级，滩涂地是十二级），并以十级地段为多；宝山、闵行、浦东新区区域面积占全市市区面积的的23%，中心城区只占5%，然而占市区常住人口38%的居民是居住在面积占5%的中心城区（1996年时52%的居民居住在占3.51%的中心城区）（资料来源：《上海统计年鉴》）。

    2003年到2005年，上海土地一级市场向全社会出让（包括向房地产商出让）一级至四级地段土地（大致相当内环线界内4/5面积，约85平方公里）只占出让土地总面积的2.8%、2.1%、0.8%，出让九级及九级以上地段土地约占出让土地总面积的56%。（根据上海房地产估价师协会网站登载《上海市有偿使用地块一览表》数据计算）。这说明，在土地一级市场上，繁华和较繁华地段出让的面积已经少到微不足道，其对一级市场地价的影响也就微乎其微，而出让远郊土地（包括崇明县的土地）要占出让土地总面积的一半以上，是远郊的地价在影响上海整个一级土地市场价格。

    因此，以上的“中标价”、“挂牌价”都不能代表上海整个土地市场价格，更何况土地二级市场的转让价我们还无从知道！

土地不是普通商品

    那么，从已经成交的土地价格上能判断上海的土地价究竟是高还是低吗？那要看以什么为参照系，如果以欧美亚发达国家地价绝对值为参照，欧美亚发达国家是严格区分住宅用地和商业用地的，商业用地价格是住宅用地的155倍（伦敦）、18倍（旧金山）、2.4倍（巴黎）不等。相比之下，上海的住宅地价高极了，而商业地价又低极了；而如果是以香港地价绝对值为参照系，上海的土地价就很便宜。

    表一、80年代末欧美亚城市土地价格

    资料来源：赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》， 1996年中国城市出版社出版发行

    表二、80年代末欧美亚城市土地价格（折1988年人民币）

    1996年中国城市出版社出版发行的《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》这本书是潜心研究国外城市土地使用制度多年的原建设部城乡建设研究所研究员赵尚朴先生著的，《80年代末欧美亚城市土地价格》用日元标价，资料可能来自日本（赵尚朴先生早年是就读日本早稻田大学学生）。

    我们看到：在“资本主义”国家中除了日本，城市的住宅地价并没有涨到天价，与这些国家的居民收入相比，他们的住宅地价才真正是便宜，如果折成楼面价，那就还要便宜！所以，“经济发展了地价应该上涨”是有条件、有尺度的，而居民住宅用地与商业用地要严格区分、住宅用地价要远远小于商业用地价，这才是发达国家和地区城市都遵循的——这是涉及到社会安定政权稳定的大事，哪个政府敢掉以轻心？ 

    此表东京地价最高，商业地价高到相当于每平方米43万人民币（1988年汇率）。东京地价为何最高？据赵尚朴先生研究，是各行各业的大企业都囤积土地参与投机，结果，1955~1980年25年间，全日本批发物价上涨2倍，消费物价上涨4倍，土地价格上涨32倍，在投机需求拉动下，东京地价在1983年~1988年五年中涨了3倍。日本国土是美国的1/24，地价总值却是美国的2倍，居80年代末世界各国地价总值之首。土地上涨使日本社会矛盾空前尖锐，1988年，自民党公开反省“我们自民党在战后的经济恢复和起飞方面是成功的，可是在土地政策方面是失败的”，“我们土地政策的错误，就错在拿不是商品的土地当做商品来对待这一点上。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》 P25、P26) 

    1988年12月，经历了由土地投机带来严重社会问题的日本痛定思痛，在周密对比了世界各国土地政策以后，公布拔本塞源的《土地基本法》，日本的土地政策由此发生划时代的转变，开始了使私有土地还原为具有公共性和社会性的资源的努力，并用税收杠杆来保证《土地基本法》得以实施。自那以后，日本土地市场价格长期下跌，炒风不再。一直到2006年秋天，日本国税厅公布的数据才显示了东京土地均价比上年上涨5.4%，而上年的上涨幅度是0.4%。（关于东京土地上涨信息，见：s.xinhuanet.com/world/2006-09/17/content_5100162.htm）

    我们一直以为资本主义社会既然强调产权明晰到个人，在土地上问题上也一定是持有这种观点。然而，根据赵尚朴先生的研究，“到20世纪80年代，资本主义土地私有制的观念已经成为历史残迹。城市土地利用社会化进而实现土地公有化的思想已遍及全球”，“英、德、法等国采用渐变的办法，一方面采用立法、行政、税收等社会化的手段使城市土地的使用纳入社会化的轨道，另一方面，通过土地收购和发动先买权等办法，用发给补偿金的办法扩大公有地。现在，瑞典、新加坡已经基本实现了土地公有制。其他国家的土地公有正在扩大中。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31)

    由于英、法、德、日私有制土地较多，实现土地公有需要庞大的收购补偿费，所以他们采取渐进法，利用土地征购和先买权制度不断扩大公有地；而瑞典和新加坡国土面积狭小，容易实现土地公有制。

    “英国的土地公有化分为两个部分。即土地的全面公有化和土地的部分公有化”。全面公有化指扩大公有用地，把土地所有权逐步转移为国家所有或公共团体所有，成为公共用地。部分私有化指在承认土地私有状态下，通过土地开发权公共化，把土地的开发利益（既土地增值部分）用土地开发税的形式返还社会，税率占开发增值部分的60%~80%。

    瑞典的斯德哥尔摩在18世纪前就实行土地公有制，以后因租地给市民演变为土地私有制，1950年以后又恢复公有制，城市商业区50%以上土地、居住区70%以上土地是政府所有，不属政府所有的不可转卖只可出租。

    新加坡是用非商品交易的行政行为进行土地收购。到90年代前期，全国54%是国有地，27%是公有土地由国家租给国家机关使用，少量土地租给民间。居民大多居住在国有地上，新加坡是世界上住房拥有率最高的国家之一，也是居民住房条件最好的国家之一。

    一直信奉“私有财产不可侵犯的”的资本主义国家认识到“土地应该公有”，是他们发现了土地是“越长期不卖越增加价值”的特殊物品，一旦土地成了私人财产，土地私有者必然因为土地“越长期不卖越增加价值”的特点而惜卖居奇，除非是抬高价钱炒卖地皮，这样土地流动越来越少，价格越炒越高，随着价格炒高，土地流动更加稀少；作为保障有产者利益的资本主义国家，本来是许可这种现象存在的，但这种现象存在，却使广大居民住房供应得不到保障，由此带来的社会动荡是要影响到执政者的根本利益的，因此，他们必须改弦更张。

    “城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值，并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此，土地是具有公共性和社会性的资源，和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地所有权一定要属于国家、土地的使用权一定要服从城市规划，土地的开发权应该由政府掌握。” ( 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地使用制度研究》P31)

 　赵尚朴先生的多年的研究成果为我们拓宽了在土地问题上的“国际视野”，使我们能对照上海近年招投标出让、挂牌出让过程中反映出来的种种问题，判断上海土地价格和土地管理是否与国际“接轨”。

上海的土地市场经营没有与国际“接轨”

商业地价相对低，住宅地价无定规

    上海的土地分为十二级。一至四级是繁华区和次繁华区，九级和九级以上区域属于原远郊范围，五至八级是市区非繁华区和原近郊区。如同欧美亚国家一样，我们也将商业地价和住宅地价区分开，然后看上海的地价是否“同国际接轨”。先看商业用地出让情况：

    查看《上海市有偿使用地块一览表》（此表反映土地一级市场向全社会出让土地情况，出让对象不仅是房地产商），2003年5月22日，出让二级地段福建中路以东九江路以南（南京东路永安公司附近）的土地6713平方米为商业用地，中标价每平方米6252元人民币（楼面价）；2003年9月15日，出让二级地段金陵东路西藏路口（近大世界）的土地3998平方米为商业用地，中标价每平方米6631元（楼面价）； 2003年12月31日；出让四级地段虹口提篮桥2.3万平方米商住楼用地，中标价每平方米4170元人民币（楼面价）。

    2004年12月30日，挂牌出让三级地段十六铺附近会馆弄（近黄浦江边）土地1.17万平方米为商业用地，中标价每平方米14133元人民币（楼面价）。

    2005年6月23日，公开招标出让三级地段北外滩汇山码头东块3.5万平方米土地为商务办公用地，政府实收出让金每平方米10366元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价是每平方米34554元人民币（楼面价）——这便是准备建造“世界第一摩天轮”、“黄浦江边又一座景观性、标志性、文化娱乐性建筑”的地块，但已于2006年12月30日被上海市人民政府收回后重新出让。

    2005年2月23日，挂牌出让四级地段虹口多伦路（四川北路鲁迅故居附近）商务办公用地4.2万平方米，政府实收出让金每平方米1175元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价是每平方米3917元人民币（楼面价）。

    再看住宅用地出让情况（包括商品住宅用地）：

     2004年3月11日，招标出让五级地段虹口水电路丰镇路5.2万平方米商品住宅用地，中标价每平方米2737元人民币（楼面价）。

    2005年2月18日，招标出让六级地段杨浦区新江湾城17.68万平方米商品住宅用地，中标价每平方米5326元人民币（楼面价）。

    2005年5月13日，公开招标出让五级地段虹口三门路5.3万平方米商品住宅用地，政府实收出让金是每平方米437元人民币（楼面价），按照出让金是中标价30%的标准计算，中标价每平方米1457元人民币（楼面价）。

    2005年6月6日，公开招标出让位于九级地段的闵行浦江镇70.33万平方米土地为世博会动迁商品住宅用地，政府实收出让金是每平方米楼面价44.12元，出让金总价4747.8萬元，土地出让总价（即中标价）4779萬元，（土地出让总价见上海市房屋土地资源信息中心网站《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向全社会公布情况汇总》）。

    2004年3月12日，公开招标出让七级地段嘉定江桥镇7.132万平方米土地作为商品住宅用地，中标价每平方米1665元人民币（楼面价）。2004年7月12日，公开招标出让同地段嘉定江桥2号地块11.85万平方米土地，用来建造“中低价‘四高’示范居住区”，中标价每平方米楼面价20.6元。2005年6月15日、6月21日和10月26日，公开招标出让嘉定江桥5号地块13.09万平方米、6号地块7.74万平方米和9号地块10.93万平方米土地，用途同前，中标价分别是每平方米楼面价16.5元、20.1元、13.6元。（所谓“四高”，即“高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理”，体现“造价不高，水平高；面积不大，功能全；占地不多，环境美”的特色。在总体设计上，以多层住宅为主，局部为 4至 5层；“小户型”比率占总房型的 75%以上，其中约 60%为建筑面积 70至 80平方米的二室一厅，15%为建筑面积 50至 60平方米的一室一厅）。

    将这些土地中标价格与欧美亚城市土地价相比，上海的土地一级市场商业用地价实在太便宜：2004年底，靠近十六铺的次繁华地段其商业用地楼面价才1.4万元，到2005年，上海又一“形象工程”、北外滩的 “世界第一摩天轮” （现已成为泡影）商业用地其土地单价是4.15万元，楼面价3.46万元。而这个地价已是上海一级土地市场地价之最高——圆明园路外滩源的土地价虽然是每平方米8.12万元，但楼面价只是1.46万元。相对应，住宅用地价就不低了：2004年，五级地段每平方米楼面价2737元，2005年，六级地段每平方米楼面价5326元，（请注意：这仅是土地一级市场的价格，上海称这个价格为 “起板价”，相当于“原始股股价”，在土地二级市场即转让市场上还有一茬接一茬的接盘者，接盘价是一茬高过一茬的），四级以下地段在一级土地市场上则基本没有住宅用地供应，也就无从知道价格（在土地出让一览表中出现的四级以下地段中的住宅用地都是“协议转让”，有些是“补地价”性质，有些是市政府批准以协议方式出让土地使用权的项目和市政府有关部门认定的旧区改造项目。与其地段相比，价格很低，是不能用来作比较的）。

土地定价缺乏规范

    住宅用地定价是缺乏规范的：2004年七级地段嘉定江桥镇的商品住宅用地是每平方米楼面价1665.3元，然而，同年和隔年在同一个镇上政府建造的 “示范居住区”，楼面价只有每平方米13.6~20.6元，这与商品住宅楼面价要相差80多倍到120多倍，这些土地都是经过公开招标的、政府收取了土地出让金（占土地总价30%）和土地开发成本费（占土地总价70%）的，也就是说，土地开发成本都已经包括在内的！这样定地价，很难说没有随心所欲的成分。

    同一个镇上的土地，同样的土地用途，楼面价悬殊达一百倍，真是匪夷所思。不知道在楼面地价悬殊的不同地块上，农民得到的 “征用价”是否也这样悬殊？另外，“示范居住区”顾名思义，应该是先示范后推广的，那么，这“示范居住区”每平方米十几元、二十元的楼面地价是否也应该推广？如果回答“是”，说明是政府在补贴地价，那就是市民和农民的共同福音了！如果回答“不”，那政府要“示范”什么？“示范”给谁看？

    九级地段金山亭林有101.69万平方米土地是2005年6月9日批准投入使用的，用途为造“中低价普通商品房”，出让方式是“项目招标”，中标总价6.8亿，中标楼面价是每平方米882元，规划建筑面积77.097万平方米，土地面积64.25万平方米（数据来源：上海市房屋土地资源信息中心网《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向社会公布情况汇总表》第187项）。

    同年11月1日，这64.25万平方米土地又由一级市场公开招标出让，用途是造“商品住宅”，政府收取的土地使用权出让金是1927.4万元（出让合同号：沪金房地[2005]282号，见2005年12月《上海市有偿使用地块一览表》）。

    于是，我们不知道这64.25万平方米的土地出让到底以6月9日的土地使用权出让金和土地总价为准，还是以11月1日的土地使用权出让金和土地总价为准？仰或以6月9日的土地使用权出让金、土地总价加上11月1日的土地使用权出让金、土地总价为准？

    因为在这同一块土地上，6月9日的土地使用权出让金是2.04亿、土地出让总价是6.8亿；11月1日的土地使用权出让金是1927.4万，土地出让总价6425万。6月9日的土地楼面出让单价是每平方米882元，11月1日的土地楼面出让单价是每平方米100元。

    这样提问，不是要故意为难有关部门。由于政府部门对土地的定价标准从未向社会公开，而在九级地段，每平方米100元的土地在土地一级市场又普遍存在。因此，只要政府不向公众公布一级市场土地是如何定价的，市民是有权向政府问个明白的。

    以上除了金山亭林的101.69万平方米土地没有标注是在哪个市场的交易，其余都是政府在一级市场的土地出让。土地一级市场，就是政府一手出让土地使用权，一手收取土地使用权出让金的市场。土地一级市场定价不规范，整个土地市场价格就不可能规范。

土地市场难窥全貌——了解“出让”市场易，了解“转让”市场难

    土地二级市场，是从一级市场得到土地使用权者转让土地使用权的市场，也就是政府以立法形式准许炒卖土地的市场。但我们对这个市场知之甚少。由于二级市场的交易性质是“互通有无”，“愿买愿卖”，因此很多信息是得不到反映的。也就是说，对于土地交易，我们真正能有所了解的还是限于一级市场。

    从官方渠道得到的二级市场唯一信息，是房地产业的土地转让收入。

    表三、全国房地产业土地转让收入与上海房地产业土地转让收入对比表，单位：亿元

    资料来源：《中国统计年鉴》、《上海统计年鉴》

    上海土地转让收入占全国三分之一，说明上海房地产商在二级市场“面上交易”的活跃。有的房地产商得到土地转让收入，有的房地产商就转让到了土地。至于转让到了多少土地和转让单价，因为我们不可能知道房地产商之间的交易，就不能妄加猜测，况且，现在房地产商更感兴趣的是转让“项目公司”，转让到了公司，就是转让到了土地，但土地转让交易就难以从数据上反映了。 

   因此，很难说有哪个部门能全面把握了上海整个土地市场的交易，而土地二级市场交易价格不明朗，上海整个土地市场的交易价格就难以“平均”得出。

    但是，土地二级市场一茬接一茬的转手交易现象存在的本身（行业中人认为能够在第三次转手中拿到土地都属不易），我们可以看到一级市场的利润空间、一级市场得地者的“背景级别”；由此可见，二级市场再炒卖、再不规范，如追本溯源，问题还是出在一级市场。

地价的决定权在于政府

    2006年11月份，上海市房屋土地资源管理局通过上海市房屋土地资源信息中心网站向社会公布了《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向社会公布情况汇总》，汇总表包括的时间段是2004年和2005年。这个信息的取名甚为绕口，但公布的情况是重要的。然而，如果不对这些情况加以归纳，这个信息汇总就是流水账，而且是并没有纪录完整的流水账。这样一本记录不完整的流水账是有碍于我们作进一步分析的，笔者通过艰难排查，将其中的迷团基本弄清。

    下面两个表反映2004年和2005年上海城镇房地产业已经被利用的土地是通过什么方式受让到的情况，数据来自上海市房屋土地资源信息中心，从表中虽然可以清楚看出通过各种形式受让的土地面积和与此对应的单价，但因为数据来自官方网站，只能反映“面上的交易”。

    表四、上海城镇房地产业已被利用土地的土地受让方式汇总（2004）

    资料来源：http://www.shfdz.gov.cn/gsgg/tdcr/200611/t20061130_68433.htm，上海市房屋土地资源信息中心网：《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向社会公布情况汇总》（以下简称《汇总》） 受让总价按建设用地面积计算。本表格是对每一宗土地受让情况的汇总，表中空格是因为与“受让面积”项对应的“受让总价”项数字缺失所致。但土地确已成功受让。

    注： 此协议出让的79.2万平方米土地全部位于黄浦、虹口、长宁三区的繁华区和次繁华区，其中黄浦区面积占84%，其余16%面积皆处四级和四级以下地段。此栏是《汇总》中26个项目的总汇，这26个项目的单价总价在《汇总》中皆不见反映，但笔者在上海市房地产估价师协会网站的刊登的《上海市有偿使用地块一览表》中查到了其中三项共26.1万平方米土地面积的实收土地出让金，这三项的出让信息如下： 出让日期——全部是2004年8月31日，合同号“黄房地（2004）57号”，出让面积93950平方米，位于三级地段老西门，用途为城镇单一住宅用地，实收出让金773.7万元，协议出让总价2579万元，土地出让单价每平方米274.5元，容积率2.44，楼面出让单价每平方米112.5元；

    合同号“黄房地（2004）61号”，出让面积17652平方米，地处北京西路以北南北高架以东的二级地段，用途为商办楼，实收出让金11093.7万元，协议出让总价36979万元，出让单价每平方米20949元，容积率3.49，楼面出让单价每平方米6003元；

    合同号“黄房地（2004）64号”，出让面积149318平方米，地处紧邻豫园的三级地段，用途为城镇单一住宅用地，实收出让金721.8万元，协议出让总价2406万元，土地出让单价每平方米161.1元，容积率2.38，楼面出让单价每平方米67.7元。

    表五、上海城镇房地产业已被利用土地的土地受让方式汇总（2005）

    资料来源：http://www.shfdz.gov.cn/gsgg/tdcr/200611/t20061130_68433.htm，上海市房屋土地资源信息中心网：《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向社会公布情况汇总》（以下简称《汇总》， 

    注1：此16882平方米是位于“外滩源”即北京东路以北、圆明园路以西地块，《汇总》没有公布协议价，笔者在《上海市有偿使用地块一览表》中查到协议出让合同号“黄房地（2005）037号”在2005年11月30日出让“黄浦区174街坊”16882平方米，实收出让金41110万元，根据实收土地出让金是土地出让价的30%的规定，土地出让价是137033.2万，每平方米土地出让价81171元，容积率5.57，每平方米楼面出让价14573元。

    注2：此为与市住宅中心签约项目，全部位于九级地段闵行浦江镇，共1号到6号六幅地块，规划用途为商品住宅（浦江镇是世博会主要动迁基地），单价和总价在《汇总》中并无反映，笔者在《上海市有偿使用地块一览表中》查到实收土地出让金价，再根据实收土地出让金是土地出让价的30%的规定计算出总价和土地出让单价，由于容积率都为1，土地单价每平方米28元也就等于楼面价。

    注3.：此为与市住宅中心签约项目，全部位于七级地段闵行颛桥镇，共二幅地块，规划用途为商品住宅，单价和总价在《汇总》中亦无反映，笔者是根据《上海市有偿使用地块一览表中》计算的。土地单价每平方米469元，容积率为1.2，楼面价是每平方米391元。

    注4：此为普陀区金光北块一期配套商品房，在《汇总》中，取地方式是“项目招标”，单价总价均无，在《上海市有偿使用地块一览表》中，此地块出让合同号“沪房地普字（2005）040号”，取地方式是“公开招标”，土地价每平方米324元，楼面价218元。

    从2003年开始，房价就大涨了。可是土地价“跟涨”并不明显。2005年全部“公开招标”土地单价是1234元/m2，比2004年的1358元/m2，减少了10%。

    2005年全部“项目招标” 土地平均单价740元/m2，这比2004年涨了86%，原因是楼面单价25元以下的出让面积占得少了的缘故。2004年住宅用地楼面单价在25元以下的要占“项目招标”面积的56%，而2005年住宅用地楼面单价在25元以下的只占“项目招标”面积的16%，2004年“项目招标” 楼面单价在25元以上的平均单价是812元（面积136万平方米，总价11.05亿），2005年只是730元（面积832万平方米，总价60.7亿）。但楼面单价25元以下的得地面积数目没有增减，两年都是170多万平方米。所以，虽然表面上“项目招标”土地单价上涨86%，实际上平均楼面单价并没有上涨，相反还有所下跌。

    2004年的“协议出让”土地单价平均是2117元/m2。计算式：（173.76亿元+4.2亿元）÷（814.7万平方米+26.1万平方米）=2117，比以其他方式得地的出让价都高。这是因为2004年后的“协议出让” 大多是解决历史遗留问题，“协议出让”的地段要比近年招标、挂牌出让的地段好得多，价格会高些。2005年的全部“协议出让”土地单价平均是2927元，那是1.69万平方米“外滩源”钻石宝地的协议出让价每平方米8.12万元“带”上去的（土地用途：商业办公楼），而如果没有这1.69万平方米钻石宝地的出让价影响，2005年的95.77万平方米土地平均协议出让价只有每平方米1542元，比2004年协议得地价还低27%。

    2001年7月，《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》出台，规定包括商品房在内的经营性土地都要通过招标拍卖方式出让，不过其中开了一个口子，“但经市政府批准以协议方式出让土地使用权的项目和市政府有关部门认定的旧区改造项目除外”。２００３年７月，上海市市长在上海房地产工作会议上宣布：“今后经营性土地出让要全部实行公开招投标”，这个“全部”，不是指2003年7月以后的所有项目，而是指2003年7月以后“新增”的项目用地，2003年7月以前审批的或办理了有关手续的项目是不在此限的。所以，我们对2004年和2005年房地产业还能受让那么多“协议出让土地”不用奇怪。

    挂牌价是“跟涨”明显的，2005年比2004年涨1.1倍。2004年挂牌竞得单价（楼面价）在每平方米1000元以下的占挂牌出让面积81%，占总价的46%；而2005年挂牌竞得单价（楼面价）在3400元以上的要占挂牌出让面积40%以上，占总价33%。2004年最高挂牌竞得单价（楼面价）是6227元， 2005年最高挂牌竞得单价是14329元（楼面价）。

    总而言之，2005年的土地出让价只是挂牌出让价在上涨，挂牌价的上涨幅度赶上了上世纪80年代东京土地上涨幅度。如果不计算协议出让价，那么，通过招标、挂牌而得到的土地平均出让价在2004年是1133元/m2，2005年是1356元/m2。上涨幅度为20%，这都是挂牌价上涨效应所致。

    房地产业的业内人士都知道，土地“挂牌出让”是很难“作弊”的，而“招标出让”就不一样了。

    说是房价涨带动了地价涨，地价涨又促进了房价涨，可是从上海市房屋土地资源信息中心传来的数据却这样显示：与飞涨的房价相比，地价上涨就不足道了。但地价的确在涨，那是真正把土地当成商品并将土地在真正的市场中交易了的那部分——挂牌出让就如是。至于招标出让价实际是在跌而不是在涨，招标出让表面上把土地当成商品在交易，招标“市场”却不是真正意义上的市场。

    由于地价对于房产开发的影响是滞后的，现今房地产商使用的土地大多是前几年置下的低价地。他们是借着“地价涨”在找涨房价的借口。

    说“地价上涨影响房价”，这是把因果关系搞颠倒了——总是先涨房价，再涨地价的。没看到还未等土地“升值”，房价就上蹿得老高了！挂牌价上涨不假，但针对房地产业的挂牌出让仅占2004年、2005年官方对房地产业土地供应面积的5%、11%！因此，这几年的房价上涨是没有理由从“土地上涨”中找借口的！

    2004年，地处黄金地段的老西门、豫园的“城镇单一住宅用地”的“协议出让”楼面价只有每平方米112.5元、67.7元，我们不知道这些位于中心区中的核心区的拆迁户的拆迁补贴是多少？让我们共同关心吧，关心这总共23.33万平方米的“城镇单一住宅用地”上造的房子，将来会以什么价格卖出去？卖给谁？

    通过以上两个表格和附注，我们看到了与欧亚美发达国家和地区相比，上海的商业地价相对于住宅地价是很便宜的！钻石地块“外滩源”商业办公楼楼面价只是每平方米1.46万元，二级地段北京西路南北高架以东的商办楼用地的楼面价是6003元，而且是最近两年的价钱！要知道六级地段新江湾城的商品住宅的楼面价也要5326元，按照巴黎城商业用地价是住宅用地价2.4倍的最低倍数关系计算，六级地段的商业地价就应该是1.3万元了！ 

    看看欧美亚国家的住宅地价（折成楼面价还要便宜）和商业地价，看看欧美亚国家的收入，事实上我们已被利益联盟玩傻了——单价六、七千元的房子还认同它是中低价房！殊不知，商业地价超便宜而住宅地价贵意味着市民用买房支出在贴补经商者的利润！为了政府的招商引资，上海的商业地价的确不高、工业地价则比住宅地价还便宜得多——到2006年上半年，上海八级、九级地段的工业用地协议出让单价有的还不到90元（楼面价），普遍是133元（楼面价）、175元（楼面价），最多200元（楼面价）（见《上海市有偿使用地块一览表（2006.1~5）》，上海房地产估价师网）。一级市场 “有偿出让”给商业、给工业的土地其地价都不贵，单单贵在供给居民居住的土地上——单价几十元上百元的住宅用地虽然有﹐能拿到此类地的是房地产商中的凤毛麟角，这些“凤毛麟角”得地不是为了造房，到土地转让市场去炒卖才是目的。得地的底价越低，利润空间就越大，所以，等到在土地上盖住宅了，往往是土地转让到第四茬甚至第五茬了——这时的地价怎么会不高？这样，除了一部分本来就有购房实力的人士和占购房者20%的投机投资者，上海几十万商业动迁居民就是高地价的承受者和承担者（市政动迁另当别论，如今的上海市民是在盼望市政动迁，特别是世博会之类的市政动迁，但不知道世博会的动迁成本最终谁来买单），而普通居民想改善居住环境，只能望房兴叹！

    商业用地、工业用地并没有真正成为商品。商业地价和工业地价如果随行就市，商业地价如果远远高出住宅地价，“商”不来了，“资”也不来了，政府不愿意。住宅用地其实也没有成为商品，政府收购农地和动迁城市居民用的是“计划价”，出让土地给房地产商用的是“协议价”，﹐房地产商之间的一茬接一茬的“转让价”是从不透明的，房地产商在这些出让来转让来的土地上建造的住房出卖给居住者，用的是房地产商信口定的“一口价”。这个“一口价”，他们硬要说是“市场价”！单个的居民怎么玩得过政府、玩得过政府支持的房地产商？

    上海土地价是涨了还是跌了？只能说，在一级市场上，政府想让它涨就能涨，想让它跌就能跌，有着“市场经济”这堵挡风的墙，涨跌都有了理由和借口。而土地一级市场的“超低价”并非是为市民“超低”的，土地一级市场的“超低价”的存在既能让房地产商中的“凤毛麟角”将一级市场得来土地炒卖出好价钱，又能使土地转让市场四茬五茬的接盘者多少也有钱赚。至于买房者，注定是被宰的。

    我们的城市土地制度还不如资本主义国家的城市土地制度以纳税人为本哪！

我们能与世界各国达成“土地共识”吗？

    虽然房价飞涨淹没了地价上涨的信息，虽然出让土地的政府部门即使想涨地价也要先考虑与政府部门有密切关系的那部分房地产商的利益，从而使地价上升的速度趋缓，但只要把土地当成一般商品来对待，土地是必然要大涨的。如果“招商引资”不是作为地方政府的任务和地方政府的政绩体现，上海的工业商业用地价格是会涨上天的。

    土地是有限的、不可再生的资源，土地又是任何社会任何个人赖以生存发展的根本物质基础，城市土地升值是必然会发生的，然而“土地的价值是依社会资本的投入和公共服务的供给产生的，是和其他土地利用形态互相影响而增加价值的，而不是由每个单位或个人制造的。因此，土地是具有公共性和社会性的资产，和其他生产性商品有完全不同的特殊性质，千万不能在认识上与生产性商品等同对待。不能象一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖……这些观点，虽然认识它的时间先后不同，深度不同，但已经成为世界各国的共同认识则是肯定的”。“资本主义国家土地私有制条件下……出现过投机有功的言论，那都是旧皇历了……现在，禁止土地投机已成为各国的共识，只是有些人还不知道罢了。”“认为土地应该是商品，应该通过以经济为杠杆的办法达到土地合理利用的目的等等……殊不知这些论点，在英、法、德、日、瑞典等国早已是过时的了。他们现在正在千方百计以公有地为杠杆促使土地合理利用。由于我们消息闭塞，有些同志还不知道。”“英、法、德等国把土地政策的核心放在不让土地成为私有财产上，即逐步实现土地公有制。所以这些国家的土地政策是比较成功的。地价基本稳定、上涨率不高。由于惜卖、居奇、炒地皮、多占不用、隐形市场等歪风得到扼止，靠占用土地谋取暴利的行为就没有市场，土地合理利用就容易实现。” （ 赵尚朴：《欧美亚各国城市土地使用制度探索——城市土地市用制度研究》P2、P264、P157、P158）。

    现在，日本都已经醒悟到并正在改正的错误——“拿不是商品的土地当做商品来对待”，在我们这里却正被奉作圭臬，土地挂牌出让是“公允”了，竞买过程是“市场化”了，但结果是，2005年上海土地挂牌价的涨幅不逊东京——东京五年涨三倍，2005年上海土地挂牌竞得价一年就上涨1.1倍（见表四、表五）。日本房地产泡沫最大时东京圈房价收入比是8：1（尹中立：用税收手段遏止房地产投机，《新财经》 http://www.xincaijing.com/ReadNews.asp?NewsID=1105），上海2005年家庭平均可支配收入是56121元，按统计局公布的2005年上海个人购买住宅的平均单价6700元/m2计算，购买70平方米住宅，其房价收入比就达到8：1，购买90平方米住宅，房价收入比是11：1了！而根据2004年中国人民银行的调查结果，2003年时上海的房价收入比就达到15.7：1，2004年是16：1，仅次于杭州，为全国第二（《中国金融年鉴（2005）》P604）。

    大城市特大城市的土地升值和增值是必然的，问题在于谁是土地升值和土地增值的受益者？西方国家已经逐步搞清楚的问题，在我们这儿是越来越搞不清楚。

    这就牵涉到这样一个问题，现行的土地制度从何而来？怎样来的？我们为什么要采取这样的制度？

“搬来”的土地制度原本是让少数人得益的殖民地制度

短期内争取土地利益最大化是殖民地香港土地政策的根本宗旨

    现有的土地出让制度是基本招搬香港的。香港土地制度的核心是有期限有偿的土地使用权制度。香港这套制度是怎么来的？不是从殖民地宗主国英国承继过来的。英国本土没有“租地皮”的概念，英国法律把建筑物和土地统一成不动产。也不是从其他英属殖民地照搬过来的。

    十九世纪20年代，英国往南非开普移民的初衷是为了抗衡布尔人社会、增加效忠英国的力量，同时也为了缓和国内的就业问题，当时英国政府采取的土地政策是让新移民都成为向“女皇陛下”租借“公共土地”的农场主；随着英国机器毛纺业的发展，开普经济重点转向生产羊毛供宗主国使用，为了发展畜牧业而扩张土地就成了开普殖民地的经济政策。有了土地还需要有人来使用土地，1832年英国政府为了在开普增加农牧业雇佣工人，竟将算盘打到了自家“同胞”头上，用取消租借地、提高地价、强迫白种移民购买租借地的办法，迫使已经成为农场主的“同胞”为了挣到足够的买地钱而沦为较长一段时期的雇佣工人；而土著黑人住到指定的“保留地”里，并向英国当局纳地税。但这项土地政策并未起到增加雇佣工人的效果。于是英国当局又用兼并剥夺黑人土地、让80%的黑人占有不到10%的土地的办法，逼迫黑人为了生存只得当雇工。（见《殖民主义史非洲卷》，郑家馨主编，北京大学出版社出版2001年出版）。

    在十七世纪英属北美弗吉尼亚，凡移民就有权占有五十英亩土地，并只需缴纳一先令免役地税，但前提是要向总督保证引进殖民地的人数，分配土地的数量将由引进人数的多少来决定。这是因为当时在英属中美洲西印度群岛上一个人创造的利润相当于英国本土上七个人创造的利润，所以英政府希望在北美洲南部也能坐享这样的利润。（见《论英国的公共收入与贸易》，[英]查尔斯·达维南特1698年著，1995年商务版，根据伦敦圣保罗教堂1698年版译）

    这些例子说明，英国殖民地的土地制度有一个宗旨，即“因地制宜”制定政策，使殖民地经济为宗主国服务，为“女王陛下”服务。

    1840年以后一直到香港回归前，香港的土地制度从未偏移这个宗旨。不过因为香港这块“地”与开普、弗吉尼亚是不相同的，具体的政策当然不会一样。

    香港与开普、与弗吉尼亚最大的不同在哪里？在于法理上，香港土地所有权从未落到英国人手中。香港是“租”给英国，而不是“送”给英国。所谓“割让”香港，对于事后的中国人，是一种激奋的言辞表达，对于当事的英国当局，则是别有用心在编造“既成事实”。

    1842年8月29 日《南京条约》签订。条约中， “大皇帝准将香港一岛给予大英国君主暨嗣后世袭主位者，常远据守主掌，任便立法治理”。这句话前面还有一句话：“因大英商船远路涉洋，往往有损坏须修补者，自应给予沿海一处，以便修船及存守所用物料。”这两句话用“大皇帝” 的口吻大白话解读，是挺“高姿态”的：英国人千里迢迢的来了，船只难免有损坏，在沿海给人家一块修船的和储存修船材料的地方，也是应该的。就把香港这个岛给英国人去守着去掌管着，他想怎么治就怎么治吧。大皇帝我批准了！而在此前一个月， “大皇帝”已“谕知耆英”：“将香港地方，暂行赏借；并许以闽、浙沿海，暂准通市。”（《惩办夷务始末》[道光朝]第四册）这姿态就更高了：香港是“赏借”出去的！

    后人可以嘲笑道光帝的“死要面子”，但只要这面子不撕破，香港的所有权就是中国的！尽管1841年1月英舰“硫磺号”就强行在香港岛登陆；尽管在英舰强行登陆后“女王陛下全权代表”义律狂妄到根本没有英政府授权就悍然公告：香港岛及其所属范围内的之一切土地、港口、财产或私人设施，其所有权归英国女王并由英国女王所支配，并自封暂由他这个“驻华全权特使兼商务总监海军少佐”执掌政权；尽管义律公然造谣香港岛已由中国钦差大臣琦善签字割让给英国，但只要英国拿不出由琦善签字的“穿鼻草约”，香港就在法理上没有被“割让”！香港从1841年开始就被英国人霸占了，这是侵略，1842年的《南京条约》是满清政府对被侵略现状的默认和屈从，但道光皇帝 “精神胜利法”式的行文毕竟使得后人能理直气壮收复全香港，“主权是不能谈判的”，中国当然理直气壮。

强调这些，是为了证明这样一点：港英当局一开始实行的土地政策就因为香港是 “借来的”而立足于要在短期内争取“女王利益最大化”，本来，港英当局的土地政策乃至其他一系列制度政策，都不会以香港本土居民利益为重的，而要在短期内争取利益最大化，就更要“以快为主”尽多地掠夺香港的土地资源。

    南京条约是1842年8月签订、1843年6月交换批准的，香港也是在1843年由首任港督璞鼎查宣布为殖民地，受英国殖民地部(亦称理藩部)管辖的。但大大没有道理的是，由英国人出面来出卖香港土地，却从1841年6月14日就开始了！那天，义律在澳门公开拍卖了香港33块土地，共九英亩。拍卖收入3272.1英镑(冯邦彦，2001)。3272.1英镑相当于1842年维多利亚女王20天的个人收入、坎特伯雷大主教62天的个人收入，而当时英国的普通居民人均生活费用只是每年5.7英镑、每天3.75便士！（英国女王等人的收入数目见《世界史资料丛刊初集，《1815~1870年的英国》，1961年商务版）。

    不否认，英国“以法治国”有传统的，但限于在他们国内。当英国人以